缘起：全球國(guó)有(yǒu)企业发展与管理(lǐ)模式概览

國(guó)有(yǒu)经济/國(guó)有(yǒu)企业的缘起

國(guó)有(yǒu)经济、國(guó)有(yǒu)企业并不是社会主义新(xīn)中國(guó)才诞生的一个词。从时间上算，最早的國(guó)有(yǒu)经济可(kě)追溯到公元前7世纪，那时尚处于春秋战國(guó)时期，齐國(guó)的政治家管仲提出“官山(shān)海”政策。当时制盐业和冶铁业都由國(guó)家垄断性经营，实行食盐和铁器的國(guó)家专卖，这是管仲当时创行的重要的國(guó)家工商(shāng)业政策。

狭义上，國(guó)有(yǒu)经济的存在形式便是國(guó)有(yǒu)企业资产，它与國(guó)有(yǒu)经济密切联系，是國(guó)有(yǒu)经济重要组成部分(fēn)，是國(guó)有(yǒu)经济在微观上的一种表现形式。最早的國(guó)有(yǒu)企业可(kě)追溯到1657年，产生于资本主义工业革命时期，当时英國(guó)政府创办了世界上第一家现代邮政局，这是世界第一家具有(yǒu)现代意义的國(guó)有(yǒu)企业。

随后，经过了第一次、第二次世界大战，凯恩斯主义的兴起，催动了世界各國(guó)的國(guó)有(yǒu)经济的快速发展。实践证明，國(guó)有(yǒu)经济的发展对世界各國(guó)恢复國(guó)民(mín)经济起到了非常重要的作用(yòng)（见图1）。

图1 國(guó)有(yǒu)经济/國(guó)有(yǒu)企业发展历程

全球國(guó)有(yǒu)企业的发展变化

开创期——战争和危机催生的國(guó)有(yǒu)经济

西方國(guó)有(yǒu)企业发展的开创期主要是从20世纪初到20世纪30年代，这段时间國(guó)有(yǒu)企业的发展与战争和经济危机密切相关。

1. 第一次世界大战催生西方國(guó)有(yǒu)企业发展

一战爆发之前，國(guó)有(yǒu)企业虽然在西方國(guó)家一直增長(cháng)，但是增長(cháng)速度并不快。1914年爆发了第一次世界大战，為(wèi)保障战争的需要，各國(guó)都集中军需领域进行一些國(guó)家管制，例如在航空和铁路等方面加强了國(guó)家管制，主要方式就是通过高价收买私有(yǒu)企业产权。

一战爆发后，各國(guó)的國(guó)民(mín)经济被纳入战时轨道，各國(guó)通过将航空、铁路、重要矿业、電(diàn)信等与军工相关的产业大量进行了國(guó)有(yǒu)化，满足战时的需要。因此可(kě)以说，是一战的爆发推动了國(guó)有(yǒu)企业的发展，為(wèi)了确保战争需要，便于國(guó)家控制，统治阶级将军工生产拿(ná)回到自己手中运营，所以说这个时期的西方各國(guó)的國(guó)有(yǒu)企业主要集中在军工相关领域（见表1）。

表1 一战前后西方各國(guó)國(guó)有(yǒu)化情况

2. 经济危机推进國(guó)有(yǒu)化进一步发展

一战结束，1929年资本主义空前的经济大危机在短暂的经济繁荣之后爆发了，由于资本主义矛盾日益尖锐，最先爆发危机的是实力最强大的美國(guó)，随后扩散到整个资本主义西方世界。為(wèi)恢复國(guó)民(mín)经济，西方各國(guó)将部分(fēn)行业收归國(guó)有(yǒu)。

美國(guó)的國(guó)有(yǒu)企业的发展就具有(yǒu)鲜明的反危机特征，1933年罗斯福就任美國(guó)总统时，就唱响全面干预“新(xīn)政”的号角，强化國(guó)家在产业和國(guó)民(mín)经济调节中的作用(yòng)，建立了一大批重要的

國(guó)有(yǒu)企业。國(guó)会还特许成立政府资助的股份制公司“房利美”，扩大二级抵押贷款市场规模，开创政府大规模经济干预的先河，為(wèi)西方國(guó)家恢复经济提供了最佳样板。

表2  1929年～二战前西方各國(guó)國(guó)有(yǒu)化情况

有(yǒu)企业的开创期伴随着战争和危机，呈现某种暂时性。特别是美國(guó)具有(yǒu)典型的反危机特征，危机时期开展國(guó)有(yǒu)化，危机过后又(yòu)计划性私有(yǒu)化，甚至在二战后至20世纪80年代后，其他(tā)西方國(guó)家國(guó)有(yǒu)企业持续发展的情况下，美國(guó)仍然呈现该特征，例如在1968年，為(wèi)了减轻联邦政府预算负担，房利美被私有(yǒu)化。

全球國(guó)有(yǒu)化的高速增長(cháng)期

从二战开始一直到20世纪80年代，西方國(guó)家國(guó)有(yǒu)企业一直处于高速持续增

長(cháng)阶段。

1. 西方國(guó)有(yǒu)化运动不断攀达巅峰

1939年，第二次世界大战爆发了，各國(guó)為(wèi)保障战争需要，强化了各行业的國(guó)有(yǒu)化，从军用(yòng)领域扩展到核心民(mín)用(yòng)事业，兴起了國(guó)有(yǒu)化浪潮。

而在战争结束后的50~60年代，國(guó)家管制资本主义的实践证明了凯恩斯主义能(néng)够有(yǒu)效推进经济高速发展，凯恩斯主义也逐渐成為(wèi)西方经济學(xué)正统理(lǐ)论，各國(guó)纷纷将凯恩斯主义理(lǐ)论作為(wèi)

制定经济政策的指导思想。利用(yòng)國(guó)家直接投资、國(guó)有(yǒu)私营、公私合营等多(duō)种手段，掀起了國(guó)有(yǒu)企业浪潮，推动國(guó)有(yǒu)经济迅速发展。

特别到了60—70年代，西方國(guó)家國(guó)有(yǒu)经济所占比重达到空前高度；直到20世纪80 年代，多(duō)数西欧國(guó)家國(guó)有(yǒu)工业产值占工业总产值的比重仍达20％以上。法國(guó)和意大利都在80年代前后达到國(guó)有(yǒu)化运动巅峰（见图2、3）。

图2  法國(guó)二战前后到20世纪80年代國(guó)有(yǒu)化浪潮

图3 意大利二战后到80年代國(guó)有(yǒu)化发展

2. 國(guó)有(yǒu)企业发展在全球扩展

不同于一战，二战后國(guó)有(yǒu)企业的发展成為(wèi)全球性现象，世界上不同类型的國(guó)家普遍出现了发展國(guó)有(yǒu)企业的高潮。不少亚洲國(guó)家也展开了國(guó)有(yǒu)化进程，韩國(guó)在1945年光复前，主要以铁路、邮電(diàn)、专卖业為(wèi)主，创办和经营部分(fēn)的國(guó)营企业，而二战之后，开始集中在公共产业、战略产业和保障金融市场的银行产业大力发展國(guó)有(yǒu)企业；而新(xīn)加坡的國(guó)有(yǒu)企业在50年代末—60年代末处于萌芽阶段，之后70年代—80年代开始10年大规模國(guó)有(yǒu)化阶段（见表3）。

纵观國(guó)有(yǒu)化运动从兴起到巅峰，可(kě)见國(guó)有(yǒu)企业的发展并不是市场机制自发的结果，而是统治阶级根据社会发展的需求（战争、经济危机、公共设施建设），利用(yòng)行政的力量建立起来的。它具有(yǒu)满足战争需求、提供公共性质的基础设施产品、克服经济危机、稳定经济等多(duō)种功能(néng)。國(guó)有(yǒu)企业往往集中在一些公共性的部门，从资源配置角度看，具有(yǒu)很(hěn)强的行政性，正是这种市场机制的薄弱，國(guó)有(yǒu)化发展也面临许多(duō)问题，进而又(yòu)走向新(xīn)一轮的私有(yǒu)化改革。

國(guó)有(yǒu)企业私有(yǒu)化改革期

随着西方國(guó)家过度干预经济，采取扩张性的财政政策和货币政策，各國(guó)经济出现高通货与低增長(cháng)并存的“滞涨”状态。

20世纪70年代后，民(mín)间资本开始逐步壮大，且原有(yǒu)國(guó)有(yǒu)企业所处行业变為(wèi)了夕阳行业，國(guó)企运行效率低下。凯恩斯主义越来越无法带领西方各國(guó)经济持续发展，而“强调市场基础作用(yòng)”的新(xīn)古典主义经济學(xué)理(lǐ)论又(yòu)逐渐兴起，这便推动了 80 年代私有(yǒu)化的进程。

各國(guó)采取各种各样的方式进行私有(yǒu)化改革，例如： 通过管理(lǐ)层收購(gòu)、资本市场上市、整體(tǐ)出售等，这使得國(guó)有(yǒu)资产越来越集中到一些涉及國(guó)计民(mín)生的公用(yòng)事业领域（见表4）。

表4  法、意、韩、新(xīn)私有(yǒu)化改革进程

例如由于美國(guó)金融产业过于自由化，风险控制失误，爆发了次贷危机，导致美國(guó)著名投资银行贝尔斯登和雷曼兄弟(dì)的倒闭，房价大幅度下跌，随即美國(guó)联邦住房金融局接管房地美和房利美，以此应对危机。这次由次贷危机而引发的全球金融危机，也启示我们，在私有(yǒu)化和金融创新(xīn)中要加强监管，因此國(guó)有(yǒu)企业改革中的管理(lǐ)模式也是值得我们深思的问题（见图4）。

图4  80年代后美國(guó)典型的反危机國(guó)有(yǒu)化/私有(yǒu)化策略

全球國(guó)有(yǒu)企业管理(lǐ)模式

随着全球國(guó)有(yǒu)企业的历史变革，出现了多(duō)种多(duō)样的國(guó)有(yǒu)企业管理(lǐ)模式。我们可(kě)以把全球國(guó)有(yǒu)企业的管理(lǐ)模式归类為(wèi)出资人模式、监管模式以及内部治理(lǐ)模式三个方面来进行探讨。

出资人模式——谁出资？

非常简单地说，一个企业谁出资，产权就归谁，那么國(guó)有(yǒu)企业产权归國(guó)家所有(yǒu)，当然是由國(guó)家来出资。那么國(guó)家哪个部门出资？是共同出资还是集中出资呢(ne)？

纵观全球各國(guó)國(guó)有(yǒu)企业，可(kě)以按照履行出资人职能(néng)的部门的集中程度，将國(guó)有(yǒu)企业的出资人模式分(fēn)為(wèi)分(fēn)散、双重、集中三类模式。由于分(fēn)散模式在國(guó)有(yǒu)企业的发展中已被淘汰，现今大多(duō)数國(guó)家國(guó)有(yǒu)企业都实行双重或者集中模式。

意大利就是采取双重出资模式的典型范例，由财政部、國(guó)家参与部共同履行出资人职能(néng)；而法國(guó)、德國(guó)、日本新(xīn)加坡等则大多(duō)采取集中模式，法國(guó)的國(guó)有(yǒu)公司基本形式一般采取股份制，由财政部代表國(guó)家直接控股，或者國(guó)有(yǒu)化金融机构间接控股；德國(guó)则是以财政部為(wèi)核心，负责审批企业的成立、合并、解散以及股份購(gòu)买等重大事项，并以股东的身份聘任监事会成员，通过监事会控制國(guó)有(yǒu)企业的资金投入。集中模式，最大的优点就是可(kě)以将國(guó)家的出资人职能(néng)和行业部门的产业政策职能(néng)分(fēn)开来，这也符合我國(guó)國(guó)有(yǒu)企业的一个发展方向，目前我國(guó)已经从双重模式逐渐变為(wèi)集中模式（见图5）。

图5  國(guó)有(yǒu)企业出资人模式分(fēn)类

监管模式——谁监管？

一般情况下，國(guó)有(yǒu)企业监管模式按照监管层级数量可(kě)以分(fēn)為(wèi)两层模式和三层模式两类。

1. 两层监管模式

在两层监管模式下，政府部门直接对國(guó)有(yǒu)资产进行管理(lǐ)，这有(yǒu)利于利用(yòng)國(guó)有(yǒu)经济影响整體(tǐ)经济运行，但这种模式在國(guó)有(yǒu)企业数量过多(duō)的情况下，行政效率直接影响企业的生产经营。

它与國(guó)有(yǒu)企业出资模式相结合，产生了两种两层监管的典型模式，分(fēn)别是双重、两层模式和集中、两层模式。

典型模式1：双重、两层模式案例——英國(guó)和韩國(guó)（见图6）

图6 双重、两层监管模式

1998年以前的韩國(guó)和2003年以前的英國(guó)國(guó)有(yǒu)企业都是采用(yòng)双重、两层监管體(tǐ)制，政府对企业直接管理(lǐ)，國(guó)企最高管理(lǐ)层缺乏实质性的决策权。

英國(guó)(2003年以前)是由财政部和行业部门共管的两层监管體(tǐ)制，财政部和行业部门享有(yǒu)人事任命权，政府主管部大臣在國(guó)有(yǒu)企业管理(lǐ)方面必须在授权范围内对议会负责，向议会定期报告工作，议会享有(yǒu)监督权。

韩國(guó)(1998年以前)则是由企划财政部、行业部门共管的两层监管體(tǐ)制，企业财政部和行业部门享有(yǒu)人事任命权，审计监察院行使监督职责。（韩國(guó)在1998年后，监管體(tǐ)制也发生了改革，一是变政府直接管理(lǐ)國(guó)有(yǒu)企业為(wèi)间接管理(lǐ)，二是企业经营自主权得以扩大。）

典型模式2：集中、两层模式案例——法國(guó)、日本、英國(guó)（2003年以后，见图7）

图7  集中、两层模式

法國(guó)和日本的國(guó)有(yǒu)企业都是采用(yòng)集中、两层管理(lǐ)體(tǐ)制。法國(guó)主要以财政部和國(guó)家参股局為(wèi)

核心的两层监管體(tǐ)制，國(guó)家参股局享有(yǒu)企业的收益权和资产处置权，國(guó)家参股局和董事会同时享有(yǒu)人事任免权，议会和审计法院负责监督。

与法國(guó)不同，日本的企业自主权较小(xiǎo)，日本政府议案采取直接管理(lǐ)的方式，形成以大藏省、理(lǐ)财局為(wèi)核心的两层监管體(tǐ)制，大藏省、理(lǐ)财局享有(yǒu)各种运营管理(lǐ)权，政府对國(guó)有(yǒu)资产严格控制。当然这种自上而下的行政性管制體(tǐ)制，使得行政效率影响企业的生产经营，妨碍

了國(guó)有(yǒu)企业自主性的发挥。

2. 三层监管模式

在三层监管模式下，在政府部门和基层企业之间，根据所管理(lǐ)资产的数额和分(fēn)布设立若干國(guó)有(yǒu)控股公司，控股公司受政府部门委托，负责经营范围内的國(guó)有(yǒu)资产。这有(yǒu)效防止政府对國(guó)有(yǒu)企业过多(duō)的行政干预；使产权关系更加明晰化；促进了國(guó)有(yǒu)资本运营效益的提高。但是若控股公司管理(lǐ)多(duō)个行业的大规模资产，则对董事会和经理(lǐ)层的能(néng)力提出很(hěn)高的要求。

同样它与國(guó)有(yǒu)企业出资模式相结合，又(yòu)产生了两种三层监管的典型模式，分(fēn)别是双重、三层模式和集中、三层模式。

典型模式3: 双重、三层模式案例——意大利（见图8）

图8  双重、三层模式

意大利國(guó)有(yǒu)企业分(fēn)為(wèi)國(guó)有(yǒu)自治企业、市政企业和國(guó)家参与制企业三种类型。

國(guó)有(yǒu)自治企业：國(guó)家出资成立，由政府有(yǒu)关部门直接经营的企业，如國(guó)有(yǒu)铁路公司、邮電(diàn)部门、國(guó)有(yǒu)专卖烟草(cǎo)公司等。

市政企业：由國(guó)家或地方市政出资，由地方政府进行管理(lǐ)的企业。

國(guó)家参与制企业：由國(guó)家控股公司管理(lǐ)和控制的公司。意大利目前主要的國(guó)家控股公司為(wèi)伊利公司（工业复兴公司）、埃尼公司（國(guó)家碳化氢公司）、埃菲姆公司（制造业控股和筹资公司）以及埃阿卡公司四家。

意大利是由财政部、國(guó)家参与部共管的三层监管體(tǐ)制，财政部的主要权利是控股公司和企业的财務(wù)管理(lǐ)；國(guó)家参与部通过控股公司董事会对國(guó)有(yǒu)企业进行监管，享有(yǒu)资产处置权和控股公司人事任命权；而企业的人事任命权、经营决策权属于控股公司，控股公司负责管理(lǐ)國(guó)家拥有(yǒu)的企业股份，指导、协调企业的投资、经营和生产活动；审计法院负有(yǒu)监督职责。

经典模型4：集中、三层模式案例——新(xīn)加坡（见图9）

图9  集中、三层模式

新(xīn)加坡國(guó)有(yǒu)企业分(fēn)為(wèi)法定机构、控股公司以及國(guó)连公司三类。

法定机构：國(guó)会立法而建立和运作，是独立的法人实體(tǐ)。法定机构隶属于政府某部。实施企业化经营，但具有(yǒu)部分(fēn)管理(lǐ)职能(néng)，承担一定的社会目标。

控股公司：依据公司法成立并运作，完全由政府投资并拥有(yǒu)，并在众多(duō)的國(guó)连公司中拥有(yǒu)股份或处于控股地位。

國(guó)连公司：依据公司法成立及运作，完全围绕经济目标经营与发展，参与市场竞争。是控股公司投资参股并拥有(yǒu)其部分(fēn)股权的企业。新(xīn)加坡采取的是突出控股公司地位的三层监管模式，建立國(guó)家控股公司（如淡马锡）和法定机构代行出资者权力，专注于商(shāng)业领域运营和股权管理(lǐ)；而财政部和政府部门则专注于政策规划、政策落实监督和商(shāng)业环境运营。这便实现了行政管理(lǐ)与资本管理(lǐ)职能(néng)的分(fēn)离，有(yǒu)效地防止政府对國(guó)有(yǒu)企业过度干涉，监督不到位，盈利能(néng)力和经营素质差等國(guó)有(yǒu)企业的弊端，使得产权更加明晰，促使國(guó)有(yǒu)资本运行效率提高。

内部治理(lǐ)模式——谁经营？

最后关于内部治理(lǐ)模式，多(duō)数國(guó)家采用(yòng)董事会领导下的总经理(lǐ)负责制，这能(néng)实现所有(yǒu)权和经营权的分(fēn)离，使得政企分(fēn)离，产权明晰。董事長(cháng)作為(wèi)國(guó)有(yǒu)资产所有(yǒu)权的代表，他(tā)不能(néng)直接干预企业的经营活动，应由总经理(lǐ)负责企业的经营活动。

借鉴“新(xīn)加坡模式”的我國(guó)國(guó)有(yǒu)企业发展方向

我國(guó)國(guó)有(yǒu)企业的发展已经建立起集中、两层的國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)模式。而通过分(fēn)析各國(guó)的國(guó)有(yǒu)企业管理(lǐ)模式，新(xīn)加坡的管理(lǐ)模式非常值得我國(guó)借鉴，新(xīn)加坡淡马锡控股公司就為(wèi)我國(guó)提供一个很(hěn)好的典范，经过20多(duō)年的國(guó)有(yǒu)资产的经营，有(yǒu)效实现了政企分(fēn)离、产权明晰，并能(néng)帮助政府增强國(guó)有(yǒu)经济对國(guó)民(mín)经济控制力。

目前的改革方向朝着参照新(xīn)加坡模式的集中、三层模式在演变。通过实现两个分(fēn)离（政府的社会公共管理(lǐ)职能(néng)与國(guó)有(yǒu)资产出资人职能(néng)分(fēn)离、政企分(fēn)离）和两个建立（國(guó)有(yǒu)资产运营公司和國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)平台），不断探索我國(guó)國(guó)有(yǒu)企业未来发展道路（见图10）。

图10   我國(guó)國(guó)有(yǒu)企业管理(lǐ)模式改革方向