回溯：十八大國(guó)资國(guó)企改革政策解析-AMT企源

回溯：十八大國(guó)资國(guó)企改革政策解析

AMT观点

2017-07-19 14:40:09

当前，我國(guó)的宏观经济正处于增長(cháng)速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新(xīn)阶段，在这种背景之下，进行经济體(tǐ)制改革势在必行。而國(guó)有(yǒu)企业作為(wèi)经济體(tǐ)制改革的核心，也在十八届三中全会之后拉开了新(xīn)一轮的改革大幕。本文(wén)纵观我國(guó)國(guó)企改革的发展历程，从國(guó)资监管、國(guó)企股权、國(guó)企运营三个层面解读十八大國(guó)资國(guó)企改革政策。

國(guó)企改革走向全面市场化新(xīn)阶段，十八大首次提出“五个第一”

20世纪50年代，第一批國(guó)有(yǒu)企业作為(wèi)政府部门的分(fēn)支机构或附属机构而存在，支配企业运营的是行政命令而非市场规律。到1977年前后，这种“社会化大工厂”模式造成了极其严重的效率低下问题,以致國(guó)家财政赤字连年增加,國(guó)企改革迫在眉睫。1978 年的十一届三中全会标志(zhì)着中國(guó)经济體(tǐ)制改革的开始。

纵观國(guó)企改革发展历程，大致可(kě)分(fēn)為(wèi)五个阶段。

1979年—1984年為(wèi)第一阶段,國(guó)企改革以放权让利為(wèi)特征，以扩大企业自主权為(wèi)目的。然而在全國(guó)推行的过程中, 由于中央缺乏对扩权的约束机制和与之配套的宏观體(tǐ)制, 财政赤字反

而进一步恶化。

1984年—1993年為(wèi)第二阶段，國(guó)有(yǒu)企业开始进行以“两权分(fēn)离”為(wèi)特征的转换经营机制改革。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济體(tǐ)制改革的决定》，首次提出“要使企业真正成為(wèi)相对独立的经济实體(tǐ)”。“股份制改革”也在这一阶段初露端倪，上海飞乐音响公司在1984 年 11 月向社会公开发行股票, 為(wèi)实现“两权分(fēn)离”提供新(xīn)的改革思路。

1993年—2002年為(wèi)以“建立现代企业制度”為(wèi)主的第三阶段，2003年至2012年為(wèi)以实施战略性改组為(wèi)特征的第四阶段。1993年11月, 中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出國(guó)有(yǒu)企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分(fēn)开、管理(lǐ)科(kē)學(xué)”的现代企业制度。在这两阶段, 國(guó)有(yǒu)企业数目大幅缩减, 而中央对國(guó)有(yǒu)经济的控制力，也通过重组在國(guó)家安全和國(guó)民(mín)经济命脉的重要行业和领域中的支柱型企业得到进一步的增强。

经过30年的改革，國(guó)有(yǒu)企业产权关系基本明晰, 政企关系得到一定的明确, 管理(lǐ)體(tǐ)制已基本实现向现代企业制度的转变, 國(guó)有(yǒu)企业的经营状况也有(yǒu)所好转。但是國(guó)有(yǒu)企业在所有(yǒu)权體(tǐ)制、经营效率、管理(lǐ)體(tǐ)制和行业布局等方面都存在不容忽视的问题，而这些问题正是十八届三中全会以来的这轮國(guó)企改革的重点，标志(zhì)着以“全面市场化”為(wèi)改革核心的新(xīn)阶段的到来（见图1）。

图 1 我國(guó)國(guó)企改革的发展历程

十八届三中全会颁发了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以“ 拥抱市场、提高國(guó)有(yǒu)资本运营效率、提升國(guó)有(yǒu)企业活力” 為(wèi)核心目标，第一次提出市场经济的“ 决定性” 作用(yòng)；第一次将公有(yǒu)制经济和非公有(yǒu)制经济并列提出；第一次提出由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路；第一次提出國(guó)企按功能(néng)定位；第一次提出混合所有(yǒu)制是基本经济制度的实现形式。这五个“ 第一次” 反映了國(guó)有(yǒu)企业改革在國(guó)资监管、國(guó)企股权、國(guó)企运营这三个层面的核心内容（见图 2）。

图 2 國(guó)有(yǒu)企业改革三个层面的核心内容

國(guó)资监管： “ 三三工程”
國(guó)有(yǒu)企业改革首先體(tǐ)现在國(guó)有(yǒu)资产监管的改革，在《决定》中國(guó)企改革最大的理(lǐ)论创新(xīn)就是提出“ 以管资本為(wèi)主加强國(guó)有(yǒu)资产监督” ，具體(tǐ)将根据功能(néng)进行“ 三种分(fēn)类” ，國(guó)资监管实现“ 三个转变” 和建立“ 三级架构” 监管模式，并称為(wèi)國(guó)资监管的“ 三三工程” ，使國(guó)企改革进入分(fēn)类分(fēn)层改革与监管新(xīn)时期（见图 3）。

图 3 國(guó)资监管三三工程

首先， “ 三个转变” 是指國(guó)资监管从“ 工头” 到“ 老板” 角色的转变，从“ 管资产” 到“ 管资本” 管理(lǐ)内容的转变，从“ 管理(lǐ)” 到“ 监督” 职责的转变。具重组等资产组合过渡到管总量、管效益、管分(fēn)布的资本运营；从管企业领导层过渡到管董事会代表；从管企业实務(wù)资产的安全乃至运营过渡到管履行出资人职责机构的监督规则。

其次， “ 三级架构” 是指配合“ 三个转变” ，建立“ 管资本” 為(wèi)核心的三级监管模式，实现國(guó)资经营主體(tǐ)的转变，即“ 國(guó)资委—國(guó)有(yǒu)资本投资运营公司—國(guó)有(yǒu)企业” 三层架构。在原有(yǒu)的“ 國(guó)资委—國(guó)有(yǒu)企业” 两层架构模式下，由國(guó)资委出资承担监管人和國(guó)有(yǒu)经营者的角色，而國(guó)有(yǒu)企业承担产业或企业日常经营。这种二层架构模式下，政企关系紧密，國(guó)企主要由國(guó)资委管理(lǐ)，其人事任制，从而形成了國(guó)资委集“ 资产权、治理(lǐ)权、人事权” 三权合一的局面。

而十八大國(guó)企改革突破了國(guó)资委的“ 三权合一”局面，模仿新(xīn)加坡的淡马锡，通过成立國(guó)有(yǒu)资本投资运营平台，逐渐建立起以资本运作為(wèi)核心的三级架构管理(lǐ)模式。在这样的模式下，國(guó)资委仅仅是出资人，以股东身份存在；设立的國(guó)有(yǒu)资本投资运营公司则对下面的企业进行监管，拥有(yǒu)考核与薪酬分(fēn)配的权利；而企业则掌握自主经营权（见图 4）。

图 4 以资本运作為(wèi)核心的三级架构管理(lǐ)模式

其中，根据功能(néng)定位，國(guó)有(yǒu)资本投资运营公司主要分(fēn)為(wèi)资本投资公司、资本运营公司两类。其主要區(qū)别是在于后者更多(duō)的是财務(wù)投资，在一、二级资本推进國(guó)有(yǒu)资本合理(lǐ)流动、改善國(guó)有(yǒu)资本分(fēn)布结构和质量，提高國(guó)有(yǒu)资本配置效率；而前者则是以投融资及项目建设為(wèi)
主，在实业领域进行战略投资，打造和扩展产业平台，其主要发展目标是促进产业转型发展、推动重要行业的國(guó)有(yǒu)企业发展壮大、承担國(guó)家安全保障任務(wù)。通常情况下，有(yǒu)条件改组為(wèi)國(guó)有(yǒu)资本投资运营公司的对象可(kě)基本分(fēn)為(wèi)以下六类（见图 5）。

图 5 六类改组國(guó)有(yǒu)资本投资运营公司的对象

最后，三种分(fēn)类是指基于行业特性及企业功能(néng)，准确定位國(guó)有(yǒu)资本的作用(yòng)，以实现有(yǒu)效监管、分(fēn)类推进改革。國(guó)有(yǒu)企业根据功能(néng)不同可(kě)以分(fēn)為(wèi)三类：一是以企业社会责任优先，不以利润最大為(wèi)目标的公益类企业；二是成本加合理(lǐ)利润、在相关派生的经营活动中可(kě)以引入充分(fēn)市场竞争机制的自然垄断类保障性企业，如水、電(diàn)、電(diàn)信等基础网络设施建设企业；三是营利性质的完全竞争领域的企业。对于不同类型的企业，应针对其特点及功能(néng)选取有(yǒu)针对性的改革方式（见表 1）。

表 1 國(guó)有(yǒu)企业的三种分(fēn)类

从功能(néng)改革的角度总體(tǐ)来看，十八大國(guó)企改革有(yǒu)以下三大趋势：其一，推进國(guó)有(yǒu)企业向國(guó)家安全和國(guó)民(mín)经济命脉业从传统产业向具有(yǒu)前瞻性、战略性的产业转移。

國(guó)企股权： 混合所有(yǒu)制改革的“ 三允许、 三鼓励”
积极发展混合所有(yǒu)制经济長(cháng)期以来一直是國(guó)家所提倡的改革方向 , 也是十八大國(guó)企改革的重中之重。在以往的改革中，所主张的國(guó)有(yǒu)企业混合所有(yǒu)制改革的目标是股份制 , 但这种操作往往出现两种结果：一是國(guó)企之间参股 , 公司制只要求 2 个以上的股东，没有(yǒu)要求所有(yǒu)制性质的不同 , 于是 , 公司制改革的结果是换汤不换药 , 还是纯國(guó)有(yǒu)公司 ; 二是虽然公司制度的主要形式是有(yǒu)限、多(duō)元的 , 但是我们往往倾向國(guó)有(yǒu)控股 , 因為(wèi)我们在政治上，强调得更多(duō)的是國(guó)有(yǒu)经济的控制力。但是 , 如果國(guó)企通过控制小(xiǎo)股东来控制企业 , 通过控制企业来控制行业 , 通过控制行业来控制市场 , 那么这样的控制力就会使多(duō)元化徒有(yǒu)其表 ,名存实亡。

而十八大國(guó)企改革则是在先前股权改革的基础上继续深入 , 加大國(guó)有(yǒu)垄断行业混合所有(yǒu)制改造的力度，以股权资场化（见图 6）。

图 6 混合所有(yǒu)制改革

本轮混合所有(yǒu)制改革将以“实现三个允许、坚持三个鼓励”為(wèi)中心。

“ 三个允许” 是指允许更多(duō)國(guó)有(yǒu)经济和其他(tā)所有(yǒu)制经济发展成為(wèi)混合所有(yǒu)制经济；允许國(guó)有(yǒu)资本投资项目引入非國(guó)有(yǒu)资本参股；允许混合所有(yǒu)制经济实现企业员工持股，形成资本所有(yǒu)者和劳动者利益的共同體(tǐ)。

“ 三个鼓励” 是指鼓励发展混合所有(yǒu)制；鼓励非公有(yǒu)制企业参与國(guó)企改革；鼓励发展非公有(yǒu)制资本控股的混合所有(yǒu)制企业。

在这一中心指引下，本轮混合所有(yǒu)制改革意图达到以下三个目的：

其一，让自然垄断行业的企业真正独立自主经营，按市场化的规则运作。例如，虽然各类矿产企业职能(néng)通过特许经营权取得矿产资源，但是，这类权利的取得不再是國(guó)有(yǒu)企业独享的特权 , 民(mín)营企业也可(kě)以申请特许经营权 , 國(guó)企不能(néng)利用(yòng)公权来竞争特许权 , 且國(guó)企获得特许权后 , 政府不能(néng)随意干涉企业的事務(wù)。

其二 , 根据不同行业特点实行网运分(fēn)开、放开竞争性业務(wù) , 推进公共资源配置市场化。目前许多(duō)行业都是网运一體(tǐ) ,如水、電(diàn)、气等部门 , 当一家建立了管网 , 其他(tā)企业就很(hěn)难进来 , 因此很(hěn)容易形成行业垄断 , 打破这类行业垄断的最好办法就是网运分(fēn)类 , 國(guó)有(yǒu)企业在网管的建设方面控股 , 而其他(tā)可(kě)以通过完全市场化来解决 , 多(duō)家供应商(shāng)的竞争既可(kě)以
提高服務(wù)质量 , 也可(kě)以降低成本。

其三 ,垄断。过去许多(duō)行政部门都有(yǒu)一些特许企业和从原有(yǒu)政府职能(néng)中剥离出来的部门 , 经过多(duō)年改革 , 大部分(fēn)已经脱离母體(tǐ) , 变成真正的企业和中介组织 ,但也有(yǒu)一些部门发展缓慢或始终未变 ,新(xīn)一轮的國(guó)企改革也会在此类行业中有(yǒu)所深入。

在混合所有(yǒu)制实现形式上，根据各省自身的國(guó)有(yǒu)企业的情况和特点，陆续制定了不同的改革方案，核心可(kě)归纳為(wèi)以下五种思路（见图 7）。当然在國(guó)有(yǒu)企业不同的发展阶段，混合所有(yǒu)制这五种实现形式常常配合使用(yòng)，适合不同的企业。

图 7 混合所有(yǒu)制实现方式

國(guó)企运营： 激发國(guó)企活力， 下放经营自主权
企业经营层面的改革依旧是以“ 提高企业的市场化程度” 為(wèi)中心，从以下三个方面开展工作。

其一，健全股东会、董事会，完善股权治理(lǐ)结构。在國(guó)资委管资本的背景下，企业的股东会、董事会将会成為(wèi)监管的核心抓手。因此各企业应加速完善以董事会為(wèi)核心的治理(lǐ)机制，强化董事会专门委员会功能(néng)；增加独立董事或者外部董事的决策权重，增加其他(tā)非國(guó)有(yǒu)股东的话语权。

其二，建立职业经理(lǐ)人制度，实现人事任命的市场化。在三级监管结构下，國(guó)资委不管派驻董事、不管企业领导层，董事長(cháng)与总经理(lǐ)需分(fēn)层管理(lǐ)。在人事任命方面，企业可(kě)以建立职业经理(lǐ)人制度，逐步打破 “ 能(néng)进不能(néng)出” 现象，做到 “ 能(néng)进能(néng)退、能(néng)上能(néng)下” 。企业职业经理(lǐ)人完全由市场聘任，不再享受行政级别，打断权力寻租。

其三，建立長(cháng)效约束激励制度，提升企业内部活力，促进國(guó)企效率提升。具體(tǐ)地，对于市场化聘任的企业管理(lǐ)人员，应研究建立市场化薪酬协商(shāng)机制；各企业应积极探索混合所有(yǒu)制企业员工持股办法。事实上，随着 2014 年 6 月证监会发布《上市公司实施员工持股计划试点指导意见》，已经有(yǒu)许多(duō)上市公司推出自身的员工持股计划。